Depuis une décennie, l’augmentation des impôts locaux (taxe d’habitation et taxe sur le foncier bâti) pèse fortement sur le budget des ménages. L’étiquette politique des communes influe-t-elle sur les taux de taxe? Pourquoi les taux de taxe évoluent-ils? Qui paye le plus dans le Grand-Est ? Réponses en trois parties, avec l’analyse des fichiers du ministère des Finances et des comptes publics, de 2004 à 2013.
En octobre 2016, comme chaque année, les taxes « ménages », autrement dit la taxe d’habitation et la taxe sur le foncier bâti, ont été payées par plus de deux millions de ménages du Grand-Est. Depuis une dizaine d’années, les impôts locaux n’ont cessé d’augmenter. Selon l’UNPI (Union nationale de la propriété immobilière), en 2016, "35 départements français ont rehaussé leur taux de taxe foncière".
Qu’en est–il pour l’ensemble des communes du Grand-Est et ses 5,5 millions d’habitants ? Pour comprendre comment sont calculés ces taux, il faut analyser le contexte économique, géographique et social de la région qui regroupe maintenant l’Alsace, la Champagne-Ardenne et la Lorraine. Les dix départements de la nouvelle région affichent des disparités importantes. L’Alsace, densément peuplée et très attractive, le sillon mosellan (axe Metz-Nancy-Epinal), Reims et sa périphérie, s’opposent aux régions très rurales, ancrées des Ardennes jusqu’à la Haute-Marne.
Par ailleurs, le système actuel de calcul des taxes est complexe et obsolète. Il repose sur un taux d’imposition fixé par les collectivités locales et appliqué à la « valeur locative cadastrale ». Celle-ci dépend notamment de la surface du logement, du quartier dans lequel il se situe. Etablie pour la première fois en 1970, la valeur locative et son calcul n’ont pas été modifiés. Le paradoxe est grand : des habitants de cités défraîchies des années 1970 payent davantage de taxes que ceux qui logent dans un centre-ville rénové. Annoncée en 2009, sa réforme est inaboutie.
Taux de taxe d'habitation, en 2014
Taux de taxe sur le foncier bâti, en 2014
D’après ces cartes, les taxes varient selon les localités, parfois jusqu’à plus de 40 points d'écart pour la taxe foncière. Les Vosges, l’Aube et les Ardennes, départements ruraux avec une faible activité, se démarquent avec un fort taux de taxe d’habitation. A contrario, la Meuse, le Haut-Rhin et la Meurthe-et-Moselle pratiquent des taux plus faibles, entre 0 et 15%.
Les taux de taxe sont aussi plus élevés pour les municipalités proches du Luxembourg, de la Belgique et de la Suisse. Cet effet de frontière est plus prononcé avec la taxe sur le foncier bâti. Les grandes villes comme Strasbourg, Mulhouse ou Charleville-Mézières appliquent aussi des taux élevés.
En 2013, les taux d’impôts locaux cumulés représentent 52,48%, contre 42,14% dix ans avant. Cette augmentation de 10 points est multifactorielle. La couleur politique des municipalités ne joue pas sur les taux de taxe. Les communes de gauche ou de droite augmentent peu mais de la même façon les impôts locaux, contraints par la conjoncture. En 2008, la crise économique a provoqué une réaction en chaîne catastrophique pour l’économie régionale. Les Français ont arrêté d’acheter des biens immobiliers, et les communes qui ont contracté des emprunts toxiques n’ont pas toujours été en mesure de les rembourser. La fin de la taxe professionnelle a aussi aggravé la situation économique des petites communes aux faibles recettes. Celles-ci se sont rabattues sur les taux de taxe foncière, payée par les propriétaires qui nen sont sont pas exonérés.
Face à cette conjoncture difficile, les collectivités ont eu une réaction assez similaire. La réforme de 2011 sur les collectivités, qui a supprimé la part de revenus du foncier pour les régions et a redistribué la part de la taxe d’habitation des départements aux communes, a chamboulé les recettes de chaque collectivité. Les taux des taxes des municipalités se sont maintenus alors que ceux des départements ont augmenté.
Mais si les taxes varient du simple au double entre des communes voisines, c’est dû avant tout à l’incohérence du système, qui ne prend pas en compte les revenus des habitants. Aucune tentative de réforme de la fiscalité locale entreprise par les différents gouvernements n’a jusqu’à présent abouti.
Fanny Guiné
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Entre 2008 et 2014, la taxe d’habitation et la taxe foncière ont augmenté. Droite ou gauche, région, département, municipalité ou intercommunalité. De nombreux acteurs entrent en compte quant à la fixation de ces taxes. Décryptage.
« La gauche a plus facilement recours à l’impôt que la droite. La gauche croit en l’impôt, la droite n’y croit pas et essaie toujours de le réduire. C’est pareil au niveau de la politique nationale, ça se retrouve en locale. » Pour Raphaël Nisand, maire socialiste de Schiltigheim entre 2008 et 2014, il y aurait un vrai clivage politique en matière de fiscalité locale. Pourtant en comparant les taux d’imposition locaux fixés par les municipalités des 30 plus grandes villes du Grand Est (hormis Verdun qui concentre ses taxes sur l’intercommunalité), on constate que les mairies de droite taxent quasiment autant que les villes de gauche.
Source : data.gouv
Pour bien comprendre l’augmentation des taxes locales, il est nécessaire d’identifier les différents acteurs. Jusqu’en 2010, la taxe d’habitation était prélevée à la fois par le département et les communes. De son côté la taxe foncière sur les propriétés bâties se décomposait en une part régionale, une part départementale et une part communale. Après la réforme fiscale de 2009, appliquée en 2011, la taxe d’habitation ne concerne plus que les municipalités. Pour la taxe foncière, sa part régionale disparait.
Pas ou peu d’augmentation de taxe dans les municipalités
Il faut tout d’abord noter que la commune n’est pas totalement libre dans la fixation des taux de ses taxes. Si elle dispose d’une certaine latitude, elle doit respecter certaines règles. Par exemple elle ne peut pas augmenter fortement la taxe foncière tout en restant stable sur la taxe d’habitation. Cela a pour conséquence une certaine corrélation dans l’évolution des taux de taxe foncière et de taxe d’habitation.
Pour la taxe foncière, si on se concentre sur la part prélevée par les municipalités, on remarque que sur les 30 plus grandes villes du Grand Est, 15 (Illkirch-Graffenstaden, Lingosheim, Strasbourg, Reims, Châlons-en- Champagne, Vandoeuvre-lès-Nancy, Laxou, Thionville, Montigny-lès-Metz, Forbach, Hayanges, Troyes, Verdun, Bar-le-Duc, Saint-Dizier) n’ont pas fait évoluer leur taux de taxe foncière lors du mandat municipal entre 2008 et 2014. Les quinze autres l’augmentent principalement en début ou au milieu de mandat.
Source : data.gouv
« Politiquement ce n’est jamais bon d’augmenter les impôts. Les équipes municipales préfèrent toujours le faire en début de mandat plutôt qu’un ou deux ans avant les élections. », explique Raphaël Nisand.
Pour la taxe d’habitation, le taux communal est également à peu près stable dans les trente plus grandes villes à l'exception de celles qui ont récupéré le taux départemental supprimé en 2011.
Une augmentation des taxes locales par la municipalité peut avoir différents rôles. Nathalie Pay, directrice des finances de Saint-Dizier déclare qu’un taux « peut être un levier pour donner des capacités d’endettement ou d’investissement ».
Des départements privés de taxe d’habitation mais qui augmentent la taxe foncière
Contrairement à la commune, le département peut librement fixer son taux de taxe foncière depuis la réforme de 2009. Il fixe ce taux en fonction du produit fiscal nécessaire à l’équilibre de son budget, ce qui explique pourquoi certains proposent un taux beaucoup plus important que d’autres.
On note toutefois une augmentation générale de la part départementale en 2011. Une hausse que Ludovic Sauvage, responsable du service Finances de la Haute- Marne, justifie: « La part régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties a été intégralement affectée au bloc départemental. Pour le contribuable, il s’agit donc d’une opération neutre. »
Une opération pas si neutre que ça si on regarde les chiffres de plus près. Le taux départemental n'a pas fait qu'absorber le taux régional. Pour exemple, en Haute-Marne celui-ci a augmenté de 5,89 points alors que le taux régional était de 3,63%. Selon Ludovic Sauvage cette différence de 2,26 points correspond « au transfert de recettes de l’Etat au titre des frais de gestions vers le département ».
Cette augmentation s’observe également dans tous les départements de la région.
Source : data.gouv
Les départements ont opéré une légère hausse de la taxe d’habitation jusqu’en 2010 avant que leur part soit affectée aux municipalités mais surtout aux intercommunalités dont le poids augmente sensiblement.
Source : data.gouv
La percée des intercommunalités
Les intercommunalités ont pris de plus en plus de place dans le paysage fiscal des collectivités locales depuis 2010. Si leur part dans la taxe d’habitation progresse lentement, celle dans la taxe foncière a pris une nouvelle dimension. Une nouvelle couche de collectivités locales qui favorise l’augmentation des taxes selon l’avocat fiscaliste Maître Droulez : « Il y a un partage et une lutte sur la répartition des taxes, ce qui explique une hausse de celles-ci. » Une situation que le gouvernement espérait régler lors de la réforme régionale en 2014 en rapprochant département et intercommunalités. « En matière de structure d’entité territoriale, j’estime qu’en ce moment on ne remplace pas mais on ajoute », continue-t-il d’analyser. Certaines municipalités comme Verdun ont par exemple un taux communal très bas (3,84% en 2014) mais un taux intercommunal élevé (22,42%). Tout dépend de la répartition des charges entre les deux entités.
Si aujourd’hui les collectivités locales se plaignent de la baisse des dotations de l'Etat, celle-ci n'était pas encore entrée en vigueur lors de cette période. Entre 2008 et 2014 la dotation générale de fonctionnement que l’Etat versait aux collectivités locales est passée de 40 milliards à 40,1 milliards.
Alexis Boisselier, Alexis De Azevedo, Maxime Maréchal, Donovan Thiébaud
Crédit Photo : TheDigitalWay / Pixabay
La taxe d’habitation et la taxe foncière sur le bâti ont connu beaucoup d’évolutions, et surtout des augmentations, depuis 2008. En cause: la crise économique de 2008, une réforme de la fiscalité, et des collectivités fortement endettées.
Source : Insee 2015. Infographie: Fanny Guiné
Deux phénomènes apparaissent à la lecture du graphique. D’abord, l’augmentation assez nette des deux taxes dans le Grand Est à partir de 2010. Ensuite, l’écart entre taxe d’habitation et taxe foncière continue de se creuser, parfois de façon très importante. 20 points séparent parfois le taux de la taxe d’habitation et celui de la taxe foncière. Entre les deux, la taxe foncière est toujours la plus élevée. Deux événements expliquent ces évolutions: la crise de 2008 et la réforme de la taxe professionnelle de 2010.
L’effet domino de la crise sur la fiscalité des communes
La crise de 2008 a fortement touché la fiscalité de communes qui s’étaient endettées: certaines avaient souscrit à des prêts indexés sur les taux de change et les indicateurs boursiers, qui ont beaucoup fluctué après cette date. Pour Thierry Schmitt, avocat fiscaliste et maître de conférences à l’université de Strasbourg, “on est passé à deux doigts d’un effondrement complet de notre système financier”. De nombreuses communes ont augmenté les taxes locales pour pouvoir rembourser rapidement des prêts dont la valeur avait doublé, voire triplé.
Après 2008, le contexte économique a eu un autre effet sur la fiscalité. Les ménages susceptibles d’accéder à la propriété ont cessé d’acheter des biens immobiliers. Les droits de mutation, taxe perçue pour les communes à chaque acte d’achat ou de vente, ont alors chuté brusquement.
Infographie: Sarah Bos et Léa Picard
Cet effrondrement du marché de l’immobilier a engendré indirectement une hausse des taux de la taxe foncière. La valeur locative (qui est le loyer potentiel d’un logement s’il était loué), sur laquelle sont calculées la taxe foncière et la taxe d’habitation, a été réévaluée pour compenser un marché immobilier en pleine crise. Selon une étude de l’Union nationale de la propriété immobilière (UNPI) publiée en 2015, la valeur locative a ainsi connu une hausse moyenne de 9.65% entre 2008 et 2013. En Moselle, la ville de Metz a augmenté en 2009 la taxe d’habitation de 4% et la taxe foncière sur le bâti de 7%, afin d’assainir ses finances. Ses impôts locaux n’avaient pas augmenté depuis 2001.
La réforme de 2010, un fort impact sur la taxe foncière
Infographie: Sarah Bos et Léa Picard
Ces courbes représentent la médiane du Grand-Est et de quatre départements dont l'augmentation de la taxe foncière en 2010 est particulièrement visible en comparaison au reste de la grande région. Entre 2010 et 2011, la taxe foncière augmente dans tous les départements, et jusqu'à deux points dans la Meuse, la Meurthe-et-Moselle, les Ardennes et la Haute-Marne. Les années précédentes, elle augmentait de moins d'un point.
Avec la crise, la réforme de 2010 de la taxe professionnelle est l’autre événement à l’origine de cette hausse. Créée par la loi du 29 juillet 1975, la taxe professionnelle, levée auprès des entreprises, était le seul impôt local qui ne concernait pas les ménages. Elle était perçue au profit des communes, des départements et des régions. Elle représentait la moitié des ressources fiscales des collectivités territoriales, avant d’être supprimée en 2010 sous l’impulsion du président Nicolas Sarkozy.
Mais, selon l’avocat fiscaliste Thierry Schmitt, “comme les dotations de l’Etat n’ont pas augmenté, voire baissé, il fallait bien que les collectivités trouvent des ressources ailleurs. En conséquence, elles ont augmenté les taxes sur les ménages, et notamment la taxe foncière. L'alternative aurait été de diminuer les dépenses publiques, mais ce n'était pas à l'ordre du jour en 2010.”
Des taux de taxes élevés ne signifient cependant pas des recettes élevées. C’est le cas dans les départements ruraux, comme les Ardennes, la Haute-Marne ou l’Aube. D'autant plus que les exploitations agricoles sont exonérées à hauteur de 20 % de la taxe foncière, ce qui, selon un rapport de 2009 du Conseil des prélèvements obligatoires, affaiblit encore plus les finances d'un département rural.
Simone Ahrweiler, Sarah Bos, Guilhem Dubernet, Fanny Guiné, Léa Picard, Nina Zeindlmeier.
Crédit photo : Images Money/Flickr
Les zones urbaines du Grand Est concentrent les revenus, tandis que les zones rurales comptent en priorité sur l’imposition. Le risque pour ces communes : tomber dans un cercle vicieux qui ne ferait que diminuer leur attractivité.
Les revenus médians disponibles par unité de consommation en 2012 (source insee 2015). Infographie : Peter Eßer
Au sein du Grand Est, la séparation économique entre les communes les plus riches et les plus pauvres est nette. Les plus hauts revenus se concentrent en Alsace, au niveau du sillon mosellan et autour de Reims. Les populations aux revenus les plus bas, elles, se trouvent dans le « fer à cheval du vide » qui va des Ardennes à la Haute Marne, en passant par les Vosges et la Moselle-Est. La métropolisation des richesses est visible sur la carte.
Pour autant, les zones les moins riches ne sont pas les moins imposées, pas plus que les poches de richesse ne sont les plus taxées. Dans les Vosges, les Ardennes, et la Haute-Marne, où la pauvreté en milieu rural est plus élevée que la moyenne régionale (14%), les taux d'imposition sont plus importants que dans les départements les plus riches, comme le Bas-Rhin ou la Meurthe-et-Moselle. Les zones urbaines ont globalement des taux d'imposition plus faibles que les zones rurales. Néanmoins cela ne veut pas dire qu'en absolu les plus riches paient moins que les plus pauvres. Les taux d'imposition n'offrent qu'une vision relative de ce que rapportent les impôts en réalité.
Des départements forcés de compenser par l'impôt
Les départements du Grand Est les moins pourvus économiquement (Ardennes, Aube, Vosges, Meuse et Haute-Marne) ont des taux d'imposition locaux plus élevés que les zones attractives de la grande région. Ces communes ont besoin de compenser un défaut de richesse par l'imposition. C'est le cas à Revin (Ardennes), près de la frontière belge. Dans cette ville de 6 000 habitants, « le fort taux de taxe d'habitation (29,62%) est lié à la structure des logements, explique Alain Comandini, le directeur général des services. La valeur locative est faible donc nous compensons par un taux élevé. Avant, la ville était industrielle et la taxe professionnelle représentait 60 % du budget de la commune. Aujourd'hui, nous n'avons plus que les impôts locaux pour équilibrer les comptes. » C'est la seule variable d'ajustement des budgets, par ailleurs complétée par les dotations de l’État.
Mais de forts taux de taxe d'habitation ne sont pas forcément synonymes d'une hausse des rentrées fiscales pour les communes. A Revin, qui a perdu la moitié de ses habitants du fait du déclin industriel ces deux dernières décennies, la faible valeur locative s'ajoute à un faible niveau de revenu. « L'année dernière nous avons augmenté les impôts de 10 % et ça ne nous a rapporté que 15 000 euros », constate amèrement la mairie.
Moins les communes comptent d'entreprises, d'emplois et d'habitants, plus elles doivent compenser ce manque à gagner par la fiscalité sur les ménages. Les zones les plus sombres sur la carte représentent les hausses de taux les plus conséquentes entre 2003 et 2012.
L’évolution des taux d’imposition de la taxe d’habitation entre 2003 et 2012 (source insee 2015). Infographie : Peter Eßer
On peut clairement voir que les augmentations les plus importantes de la taxe d’habitation ont eu lieu dans les espaces les moins dynamiques. Pour Ludovic Sauvage, responsable du service finances du département de la Haute-Marne, ces disparités entre les départements dans les taux de taxe d'habitation s'expliquent par « l’inégale répartition des richesses entre territoires ».
Et le fonctionnaire de préciser « la Haute-Marne dispose de base d’imposition parmi les plus faibles de France (NDLR : territoire rural peu dynamique perdant des habitants) contrairement au Bas-Rhin. Cela ne veut pas dire pour autant que le contribuable haut-marnais est plus imposé que celui du Bas-Rhin puisque un taux plus élevé s’applique sur une base locative beaucoup plus faible, ce qui au final égalise la situation . » Le contribuable haut-marnais est même plutôt moins imposé que la moyenne nationale.
Dans les zones moins attractives, le risque pour les municipalités est d'entrer dans un cercle vicieux en augmentant les taux d'imposition pour compenser le manque de revenus. Cette augmentation peut limiter l'arrivée de nouveaux habitants, refroidis par l'imposition, voire même faire partir les habitants déjà installés et ainsi perdre des recettes. La carte ci-dessous montre les cotisations moyennes de taxe d'habitation des ménages dans les communes du Grand Est. Les zones les plus foncées représentent les communes avec le plus de recettes.
La participation aux recettes des communes issues de la taxe d’habitation par ménage en 2012 (source insee 2015). Infographie : Peter Eßer
On peut distinguer deux types de zones où les perceptions par ménage sont très élevées : d'un côté les territoires à forts revenus (zones frontalières, aire urbaines etc.). De l'autre, les zones plutôt rurales et économiquement moins développées (surtout les Vosges et l'Aube). Les communes riches peuvent se permettre de prélever de fortes taxes, tandis qu'un élu dans les Vosges n'a pas d'autres choix pour alimenter le budget municipal.
Dans le Sundgau, Neuwiller est une commune où le revenu médian des habitants est élevé (36 541 euros par personne et par an) alors que l'économie locale est peu dynamique. Ceci est dû à la proximité de la ville suisse de Bâle, pôle important d'attractivité. « Nous avons 589 habitants à Neuwiller, donc peu de création de richesse à part celle des foyers, précise Déborah Goetschy, du service comptabilité. L'indice des revenus médians n'est pas l’élément central dans l'élaboration du budget, même s’il est pris en compte. Le maire sera moins gêné pour augmenter les taxes car la capacité de paiement existe. » Les taux des impôts locaux sont donc plus en lien avec la « pauvreté » de la commune que celle de ses habitants.
Anna Manceron, Benoit Collet, Guillaume Reuge, Joris Bolomey, Peter Eßer
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